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湖南PPP模式:打造公共服务供给的"新引擎"

作者:柳德新 贺倩 罗云峰 发布于:2016-09-14 08:31:05 来源:湖南日报
  近年来,湖南省贯彻实施积极的财政政策,特别是通过一系列改革创新举措,在PPP、产业基金、农业保险、融资担保等领域加力增效,以财政资金撬动金融资本,为经济社会健康发展护航,较好地发挥了“改革加速器、增长推进器、民生稳定器”的作用。为展示财政支持经济发展成果,《湖南日报》今天起将推出“财政杠杆撬动金融资本”系列报道。
 
  [案例] 长沙磁浮快线PPP项目
 
  今年5月6日载客试运营的长沙磁浮快线,是湖南省第一批PPP示范项目。由长沙市轨道集团公司(持股32.81%)、湘铁集团(持股29.69%)、中车株机公司(持股7.81%)、湖南机场股份有限公司(持股7.81%)、中国铁建股份有限公司(持股21.88%),共同组建特许经营公司——湖南磁浮交通发展股份有限公司,采用PPP模式负责长沙磁浮快线的投资建设与运营。
 
  长沙磁浮快线PPP项目建立了科学的调价机制、动态补贴机制和超额收益分配机制,提高了项目的可融资性。区别于传统信用和担保贷款,湖南磁浮交通发展股份有限公司采取有限追索的项目融资模式,向银行贷款30亿元,工程建设就此“不差钱”,政府即期投入减少了30多亿元,也防止了项目公司债务向政府转移。
 
  [故事]给PPP项目插上翅膀
 
  今年5月6日,省财政召开PPP新闻发布会,通过“四座城市、五场会议、跨区联动”的形式,掀起了政府和社会资本合作(PPP)推广热潮。5月11日,在香港举行的“一带一路”海外融资(香港)洽谈会期间,湖南省重点推介了50个项目;5月18日,借助第十九届北京科博会平台,湖南省举办2016湖南省政府和社会资本合作(PPP)工作推进暨示范项目推介会,共136个省级PPP示范项目对外公开推介,总投资额约2292.3亿元;6月6日-7日,湖南省在长沙承办世界银行全球基础设施基金第三次顾问委员会会议(GIF)和“PPP在中国”国际研讨会;8月15-16日,通过在上海举办的“2016年第二届中国PPP融资论坛”,对省100个重点项目进行专门推介,总投资1672亿元。刚刚过去的这几个月,堪称“湖南省PPP密集推广月”,也是两年来湖南省PPP工作成果的一次集中展示。
 
  为什么要大力推广PPP模式?湖南省PPP推进情况如何?取得了哪些示范效果?日前,省财政厅负责人接受湖南日报采访,进行解读。
 
  一、公私合作 多方共赢
 
  PPP,英文Public-Private-Partnership的缩写,是政府部门通过与社会资本建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。
 
  省财政厅厅长郑建新介绍:“在经济发展新常态下,PPP体现了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,对优化结构、增强动力、化解矛盾、补齐短板具有很强的现实意义。”他从4个不同层面阐述了推广PPP模式的意义。
 
  ——从供给侧结构性改革层面看,PPP模式通过以平等的方式积极引入社会资本,可以激发市场主体活力,盘活社会存量资本,撬动社会资源,消除隐性壁垒,不断提高公共产品和公共服务的供给效率和质量。
 
  ——从转变政府职能层面看,推行PPP模式,政府由“管理者”转变为“监督者、合作者”,可以克服过去公共产品供应效率低和经营绩效差等难题。同时,政府也可以“腾出手”来,把更多的职能转向宏观战略、市场监督和社会管理,切实减少对微观事务的管理和干预,更好地履行公共职能,全面提升公共服务水平。
 
  ——从建设现代财政制度层面看,PPP模式将强化中长期财政规划,实现“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式,与现代财政制度建设的方向和目标高度一致。同时,社会资本的深度参与,将提高公共财政支出效益,符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求。
 
  ——从现实情况看,湖南省当前正处在负重爬坡、后发赶超的关键时期,基础设施薄弱、历史欠账多已经成为制约全省经济社会快速发展的瓶颈,现有的主要依赖土地财政的投融资体制难以为继,加快推广运用PPP模式,吸引社会资本参与基础设施建设,形成多元化、可持续的资金投入机制,对缓解地方财政压力,拓宽基础设施建设的融资渠道,加快新型城镇化步伐至关重要。
 
  二、PPP示范项目加快推进
 
  2014年以来,作为财政部确定的6个PPP试点省份之一,湖南省把推进PPP模式作为深化财税体制改革、推动稳增长惠民生的重要举措来抓。省财政厅副厅长刘文杰介绍,按照财政部部署,湖南省明确了“操作指引+政策保障+制度规范”三位一体的推进思路,出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》,逐步建立了覆盖PPP“全生命周期”的制度体系。2014年初,省财政厅成立PPP工作领导小组,由厅长郑建新担任组长,相关业务处室共同参与;2015年,省财政厅设立PPP办公室,加快推进PPP示范项目。
 
  两年来,湖南省按照程序规范、专家评审、严把质量、示范引领的原则,确定了3批省级PPP示范项目共199个,总投资额3109亿元。项目涵盖生态建设和环境保护、交通运输、市政工程、医疗卫生、片区开发、旅游、教育和保障性安居工程等领域,呈现出项目推进较快、实施程序合规、政府采购管理规范等特点。截至7月,前两批82个省级示范项目签约率达76.8%,落地率接近50%,均处全国领先地位。
 
  三、广泛吸引社会资本参与
 
  湖南省大力推广PPP模式,发挥财政资金的“撬动”作用,吸引社会资本参与,达到了政府、社会、企业多方共赢的效果。但到目前为止,参与主体大多为国有企业和金融机构,民营企业参与度还比较低。省财政厅金融与债务处处长、PPP办公室主任韦士广透露,湖南省正在加快研究政策措施,鼓励民间资本与政府合作,参与公共基础设施建设和前期运营。
 
  “PPP模式作为一种长期合作关系,不仅仅是一种融资机制,更是一种管理机制、合作机制。推广运用PPP模式应坚持‘市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢’,既要使社会资本获得合理回报,又要保证公共利益最大化。”郑建新说。
 
  下一步,湖南省将按照党的十八届五中全会提出的“创新公共服务提供方式,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与”的要求,着力加强供给侧结构性改革,着力提高供给体系质量和效率,顺势而为、主动作为,抓紧制定PPP实施意见,推动设立省级PPP融资支持基金,加大宣传培训力度,推进示范项目落地,努力开创供给侧结构性改革的新篇章。
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