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云南省完善预算管理体系 打造高效财政

作者: 发布于:2016-10-30 11:26:38 来源:云南省财政厅办公室
  近年来,云南省财政厅坚持思路创新、制度创新、方法创新,全面推进预算绩效管理工作,积极加快健全覆盖所有财政性资金的预算绩效管理机制,探索构建部门整体支出绩效目标管理及财政专项资金竞争性分配改革,逐步建立起适合云南财政发展实际的预算绩效管理体系,有效提升了财政资金的经济效益和社会效益,取得了显著成效。
 
  一、构建覆盖财政资金全过程的预算绩效管理体系
 
  云南省财政厅以新《预算法》和深化财税体制改革为引领,不断转变理财观念和管理方式,从机制创新、制度建设、预算编制、预算执行等方面,实现了绩效管理与预算管理的无缝对接。
 
  一是以制度建设为重点,加快建立覆盖所有财政性资金的预算绩效管理新机制。2015年以来,云南省财政厅陆续出台了《省级财政预算绩效管理暂行办法》《省级财政预算绩效目标管理暂行办法》《预算绩效管理内部工作规程》《省对下专项转移支付资金绩效管理暂行办法》等,初步构建了“横向到边、纵向到底”的预算绩效管理制度框架,以严的制度硬的措施为抓手,推动预算绩效管理改革。
 
  二是以绩效目标为引领,改革预算编审体系。从2012年起,省财政厅将项目支出绩效目标纳入预算编审体系。强化绩效目标的引领作用,2016年进一步指导省级各部门对纳入省对下转移支付改革范围的36个专项转移支付的项目、2016年安排的省对下按既定政策标准测算补助的54个项目以及省本级实施的15个重点项目的绩效目标进行完善,并开展绩效目标的审核和批复,为开展绩效管理工作筑牢基础。
 
  三是以绩效理念为统领,改革省对下专项转移支付资金管理方式。把绩效管理的理念、体系、方法运用到省对下专项转移支付资金管理中,2015年出台了“1+3”改革方案,严格按照“一个部门一个专项转移支付”的要求设立省对下专项转移支付资金项目,每个专项设立期限原则上为1至3年,最长不超过5年,定期评估专项资金的使用绩效。强化资金全过程预算绩效管理,促进省级部门把工作重心从原来的分资金、定项目,转移到资金使用绩效和项目全过程管理上,转移到抓跟踪、强监管、推进全过程预算绩效管理上。促进省以下各级政府从重资金申请向加强项目库建设和全过程的预算绩效管理转变。
 
  四是以省对下财政绩效管理为抓手,引导各地规范管理提高效益。自2014年起,建立省对州(市)级和省对县级财政管理绩效的综合考评体系,实现了每年对全省各个州(市)、县(市)财政预算管理的全面考评;围绕特定政策目标开展生态功能区、边境地区等转移支付项目的预算绩效管理;开展一般性转移支付综合绩效考评,引导各地统筹安排资金,提高资金使用效益。
 
  五是以部门自评为主、财政再评价为辅,促进部门筑牢绩效管理主体责任意识。2015年,省级共有116个部门开展部门绩效自评工作,涉及529个项目296.5亿元。省财政厅对部门报送的绩效自评报告进行审核评分,并对省林业厅、省旅游发展委2014年度部门整体支出开展绩效再评价,选择10家省级部门发布分部门年度预算绩效报告。研究出台《云南省省级部门财政支出绩效自评办法》,规范部门绩效自评工作,将部门绩效自评审核结果固化为每年预算编审内容之一。
 
  六是加强重点项目民生项目的跟踪评价,进一步优化支出结构,完善政策制度。2015年省财政厅选取5个稳增长项目(合计资金26.4亿元)开展重点绩效跟踪;对省政府10件惠民实事中10个项目(合计资金42.2亿元)、19个涉及教育卫生社保等领域的重点民生项目(合计资金38.4亿元)、省环保厅预算管理改革试点方案和省民政厅云南省城乡最低生活保障政策等2项政策制度开展重点绩效评价。把重点项目绩效评价工作常态化,作为优化支出结构,完善政策支出和设立、评估以及退出专项资金的重要依据。
 
  七是完善绩效评价体系,引入社会第三方参与。在初步构建起财政支出项目和部门整体支出绩效评价共性指标体系的基础上,加快研究建立涵盖各部门、各行业、各类专项资金的绩效评价指标体系。不断完善评价方式方法,规范第三方机构绩效评价机制,不断提升评价结果的科学性与权威性。
 
  八是强化绩效管理结果运用。在编制2015年省级部门预算时,扣减了2014年绩效不高的项目预算资金9536万元;在编制2016年部门预算时,对部门上报的绩效自评报告,按照统一的方法审核打分,并将得分数换算成调整系数,运用到部门预算项目的评分中,结果与部门预算资金的安排紧密挂钩,将预算绩效管理结果与部门预算资金安排和部门次年预算编制相结合,作为编制中期财政规划、调整支出结构和完善政策制度的重要依据。
 
  二、构建部门整体支出绩效目标体系
 
  2015年,财政部明确了实行部门整体支出绩效目标管理的要求,并将该项工作作为进一步深化预算绩效管理的重点突破方向之一,云南省财政厅结合预算管理实际和部门履职绩效目标体系建设情况,构建了一套科学、合理、符合部门预算管理实际的部门整体支出绩效目标体系,主要包括5个方面的“目标”、20项“内容”和对应的具体“任务及措施”。落实到部门预算编制中,主要体现在以下几个方面:
 
  一是构建1个框架。从覆盖“投入—过程—产出—效益”全过程、全方位设置绩效目标出发,在省级部门已建立履职绩效目的基础上,结合部门财政中期支出规划,分年度提出实现目标需实施的任务及采取的措施,以分层分类的方式搭建起部门整体支出绩效目标体系框架。
 
  二是设置5个方面的目标。从确保部门有效履行职能出发,设置了职责履行良好、履职效益明显、预算配置科学、预算执行有效、预算管理规范等5个方面的绩效目标。部门整体支出绩效目标既要符合部门职能职责和中长期发展规划等实际情况,统领部门预算的编制,又要兼顾财力可能和保障重点,确保有限的财政资金用在“刀刃”上。
 
  三是明确20项内容。部门整体支出绩效目标的内容包括生态效益、经济效益、社会效益和社会公众或服务对象满意度,预算编制科学、基本支出足额保障、确保重点支出安排和严控“三公”经费支出,严格预算执行、严控结转结余、项目组织良好和“三公”经费节支增效,管理制度健全、信息公开及时完整和资产管理使用规范有效等方面,使绩效目标贯穿预算编制、执行、监督、管理等各个流程。
 
  四是提出具体任务及措施。在明确绩效目标和内容的基础上,由各部门结合年度工作计划,按照相关性、重要性、可比性、系统性、经济性的要求,从数量、质量、成本和时效等方面对需要采取的任务及措施进行细化,以定量和定性相结合的方式进行表述,充分体现部门的履职任务,体现中央和云南省委、省政府确定的部门年度重点工作事项,并与部门工作规划相衔接,使绩效目标可量化、可考核。
 
  三、探索财政专项资金竞争性分配改革试点
 
  为消除财政支出固化、预算安排碎片化的现象,逐步构建事权与支出责任相适应的财政管理模式,探索符合云南省实际的整合专项资金、实施竞争性分配改革,2014年选取省环保厅作为省级财政专项资金竞争性分配改革试点单位,开展部门预算管理改革试点工作。将省环保厅原分类管理的五项专项资金整合为“省级环境保护专项资金”,通过项目公平竞争,建立“多中选好、好中选优”的项目筛选机制,促进财政资金优化配置,增强分配的科学性、民主性和透明度。
 
  为积极稳妥推进专项资金竞争性分配改革试点,减少改革阻力,确保改革顺利推进,在部门预算管理改革试点工作中:一是坚持以环境保护总体规划和专项规划为龙头,选择关键环节,确定年度全省生态建设及环境保护重点工作目标,紧紧围绕工作目标安排专项资金。二是坚持“两个不变”原则,即坚持不改变省环保厅对财政专项资金项目的管理职能和主体责任,坚持不改变省环保厅对财政专项资金项目的分配权、管理权。三是建立项目主管部门初审,引入第三方评审,竞争立项评审委员会终审的三级审核体系,选择最能实现资金绩效目标的项目,建立以“竞争性分配”为核心的财政支出管理机制,确保改革试点工作在不影响主管部门职能职责的前提下更加公平、公正、公开。
 
  2015年,根据《预算法》和改革试点的要求,省财政厅、省环保厅认真研究改革中的制度变化,及时调整工作重点和方法。改革中心任务由整合资金、竞争立项转为提前组织、申报2016年项目,在改革推进过程中,由省环保厅围绕2015年度全省环保重点工作和中心任务,研究确定分地区预算额度控制数,作为省对下专项转移支付预算额度。预算执行过程中,在明确各地预算“切块”额度的基础上,开展额度内的竞争性分配,剔除不合理的非工程类项目和项目前期不足无法形成实物工作量的工程类项目,形成资金计划上报省政府,顺利完成环保预算改革资金下达工作,进一步深化了省环保厅部门预算管理改革。专项资金竞争性分配改革有效提高了环保专项资金的预算支出进度和项目资金效益,取得了明显成效。
 
  一是实现财政与项目管理部门“双赢”。通过建章立制的方式,一方面强化财政资金监管,改革试点以整合资金为突破口,以建立项目库为基础,以竞争立项为核心,以绩效考评作为安排资金的重要依据,完善管理制度,创新管理机制,严肃财经纪律,进一步规范和强化财政专项资金管理,有效解决了专项资金整合后,资金分配方式“走老路”的“治标不治本”问题。另一方面,不改变各级项目主管部门对项目资金的管理权和分配权,在保证资金性质和用途不变的前提下,统筹安排,将部门内部各项专项资金进行整合,围绕云南省委、省政府确定的年度重点工作目标任务,通过项目竞争性分配,将资金向重点领域倾斜,保障重点工作顺利开展。
 
  二是打破了专项资金固化格局。改革前,省环保厅管理的5个专项资金每年编制部门预算时,均按照固定额度及用途列入部门年初预算,资金管理部门按照“切块”额度编制项目支出,导致“有钱找不到好项目、有好项目资金额度又不够”的现象时有发生,改革试点打破了原专项资金按固定金额“切块”到类的管理模式,建立以竞争立项分配为主的财政专项资金管理模式,2014年通过竞争立项审核,省级环境保护专项资金安排至各项重点环境保护项目的额度,基本反映出年度环境保护工作重点任务目标。
 
  三是基本建立了竞争立项审核体系。制定了《云南省环境保护厅部门预算管理改革试点方案》及3个配套政策,规范竞争立项机制,确保财政专项资金分配有规可循。明确了项目主管部门初审,第三方评审,竞争立项评审委员会终审的审核程序,满足了规范、公开、透明的要求。
 
  四是实现了专项资金的绩效管理。竞争性分配改革更强调以绩效为导向,把资金集中到少数有竞争力、资金使用效率高的项目上,在专家参与决策保证科学分配的前提下,通过竞争性方式实现财政资金的绩效管理,是对传统财政分配方式的重大创新。
 
  五是初步遏制了专项资金碎片化趋势。2016年,经过项目申报、部门内部初审、项目优化、第三方评审、竞争立项评审委员会终审等多个环节后,确定了126个项目纳入专项资金支持范围,项目平均资金额度为263.55万元,较2013年每个项目安排资金84.11万元增长213%,专项资金安排集中度得到一定程度的提高,并为进一步深化专项资金整合改革积累了经验。
 
  六是主观能动性和责任意识得到进一步调动。将竞争性分配方式运用于财政分配领域,促使资金需求主体发挥主观能动性,有效提高项目实施的有效性。同时,竞争性分配过程中“谁用钱,谁提出指标和目标”,使资金使用主体形成自我承诺、自我约束、自我激励的机制,更能提高资金使用主体的执行力,提升政府管理的有效性。
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